媒体关注《城市拆迁条例（草稿）》明确拆迁由政府主导而非开发商

主导拆迁的只能是法治与民主

　　“据《京华时报》报道，日前，全国人大代表、中国人民大学法学院院长王利明透露，《城市拆迁条例（草稿）》已经拟定，该草案最重要的变化，是要以政府为拆迁主体来进行制度设计，明确拆迁属国家征收行为，由政府来主导完成，而非开发商。”
　　
　　城市拆迁宜由政府和居民共同主导
　　
　　政府从开发商手中收回拆迁主导权，当然是一大进步。本来，城市拆迁作为一种私有财产征收，属于一项重大的行政职权，开发商并没有资格来行使。让开发商淡出城市拆迁，这不仅是法治精神的回归，也利于缓和当下此起彼伏的拆迁矛盾和冲突。

　　然而，地方政府主导是否会确保拆迁合乎公共利益，值得商榷，毕竟地方政府亦是一个现实利益主体，过去也有事实表明，一些地方政府和开发商结成强势的利益同盟，于是有些城市拆迁难以避免地假借公共利益之名，谋强势集团之利。

　　因此，城市拆迁的主导权不宜地方政府独担，而应由地方政府和居民一同分享。所谓居民“主导”，比起居民“参与”，显然要提高一个层次，更具有硬约束。“参与”意味着居民是被动的，居民的意见之于地方政府只是一个参考而已。而“主导”意味着居民可以是主动的，与政府享有平等的地位，拆迁的过程必须体现大多数居民的诉求。
　　
　　政府主导拆迁更需以权利制衡权力
　　
　　首先要考虑的，应是如何让政府超脱于拆迁的利益格局之外。基于高速发展的政绩冲动及出让土地的收益期待，在开发商与被拆迁人的天平上，地方政府更愿把屁股坐哪边不难想象。而且，相较于开发商顶多是雇佣几个地痞无赖的手段，地方政府不仅可以动用庞大的行政资源甚至司法资源，而且能够轻松找到“公共利益”之类的借口。

　　权力将以何种方式运作，亦是政府主导的拆迁能否造福于民的重要因素。根据《物权法》的立法精神，拆迁可以分为公益拆迁和商业拆迁两种类型。基于公共利益的公益拆迁理应由政府主导，但必须遵循给予补偿并保障居住条件等原则。而商业拆迁属于普通的买卖协议，被拆迁人和开发商属于地位平等的买卖双方，自可基于公平自愿展开讨价还价。政府主导商业拆迁应当恪守公共权力的本位，给买卖双方以充分的议价自由，只有当双方无法解决问题时才能让权力入场，通过到位的监管和公正的仲裁，来实现对于弱者利益的呵护。

　　既然由政府主导商业拆迁，而行政权又曾如此长久地浸淫于自利的氛围之中，那么对于政府主导权的制衡显得必不可少。从另一个角度讲，这也是如何设定被拆迁人权利救济途径的问题。在行政权力框架内部，要给予被拆迁人关于自身利益听证、复议的机会，使民众在事前可以声辩。在政府体系之外，司法的最终裁判权不能再对拆迁案件刻意回避。否则，不受制约的行政权力很难保证自己在主导商业拆迁的过程中毫无瑕疵，而利益受损的公民也将无从找到最后的受保护机会。
　　
　　关键是拆迁权是否得到及时有效的约束
　　
　　改成由政府主导拆迁，意味着现有的拆迁模式将进行一次重大转身。但问题是，这一切都置于一种前提假设之下，那就是与民争利的，只是开发商，而不是政府，即在拆迁问题上，可能做坏事的全是开发商，而政府则完全站在最合理的利益平衡点之上，以客观公正身份来行使相关权力。相信谁都不敢对此抱有足够的信心。

　　权力的好坏不在于由谁来行使，而在于行使者是否受到恰当的约束。拆迁主导权也是一样的，开发商也罢，政府也罢，关键是拆迁权是否得到及时有效的约束，来使之不能偏离公平与公正的轨道。

　　而以往种种拆迁悲剧让我们遗憾地看到，在一些地方政府与开发商之间，存在着一种很暧昧的关系。比如，不久前发生在江西丰城的拆迁株连事件，震惊全国，清晰地向我们展示了某些地方政府把“组织力量”异化成挟裹民权的工具，公然侵犯公民权利，使广大拆迁户合法利益严重受损。

　　由此可见，解决拆迁问题的根本，并不在于拆迁权由谁主导，而在于谁才可以不做坏事，不会去破坏拆迁中相关主体应有的利益平衡。主导拆迁的只能是法治与民主。
　　
　　限制权力重于拆迁主导模式
　　
　　即使将开发商主导拆迁过程的旧模式变更为政府主导模式，我们仍然难以化解这种权利与权力之间的矛盾。众所周知，土地是目前地方政府最重要的收入之一，政府要最大限度地提高土地收入，同时又要让开发商有利可图肯进行开发，就得千方百计帮助开发商降低拆迁补偿，政府在某种程度上与开发商形成利益共同体。

　　所以，拆迁主导模式只是一种形式，关键在于政府的权力必须得到限制，制定一部严格地限制政府拆迁权力的法律、法规，比如《城市拆迁条例（草稿）》提到的细化拆迁补偿标准，细化“公共利益”的范围，督促政府严格执法，对政府及其工作人员违法违规行为进行制裁。其次，限制政府权力是要给被拆迁户提供中立和公正的司法保障，要让被拆迁户利益受到开发商和政府侵犯时能得到司法救济，特别是要对政府的抽象性行政行为——规章、文件等能提起诉讼。最后，人大应当有所作为，就本地关于拆迁赔偿标准、公共利益的界定进行细化，并交由民众进行讨论；地方人大代表应当就政府违法拆迁行为提出质询，应当行使罢免违法行政的政府领导人职务的权力，来制约滥用的公权力。