市人大开展历史风貌区保护立法调研
来源:上海法治报  作者:陈颖婷   发布时间:2018-4-16

  城市不是简单的建筑物堆积,历史风貌才能体现上海的文化底蕴。为了留住城市的记忆,上海从“拆改留”转为“留改拆”,将历史风貌保护与改善民生有机结合,将历史建筑保护保留与旧改有机衔接,对具有历史风貌的老房子“修旧如旧”就成为关键。然而在房屋修缮过程中,私人产权房屋维修资金困难,专业修缮力量缺乏以及日常监管不足都成了制约历史风貌建筑保护道路上的“绊脚石”。为此,市人大城建环保委开展了历史文化风貌区和优秀历史建筑保护立法专题调研。记者了解到,历史风貌区保护立法调研已经被纳入今年市人大26个大调研项目中。

  修缮费用太“昂贵”

  上周五,调研组来到了金陵东路,这里有着上海最完整的骑楼建筑群。据了解,上海轨交14号线的建设贯穿黄浦,其施工范围就包括拥有近百年历史的金陵路骑楼。为此,黄浦区相关部门调取骑楼原始图纸,将最原始的四根廊柱整体落架保护,待地铁施工结束后复建骑楼风貌,并将6根廊柱复位。而为了修缮始建于1924年的二级旧里尚贤坊,黄浦区从档案部门调阅原始图纸,使每一平方米都照图还原了这个90多年前的石库门里弄的立面。

  复建比新建更费时费力,是所有业内人士的共识。不菲的修缮费用成为许多老房子修缮的最主要难题,尤其对于私人产权房屋更是如此。

  形成于二十世纪上半叶的徐汇衡复历史文化风貌区是上海中心城内规模最大、优秀历史建筑数量最多的历史文化风貌区。区域内共有5000多幢建成于上世纪50年代以前的历史建筑,面积达200万平方米。其中经上海市人民政府挂牌的优秀历史建筑有253处,建筑面积近82万平方米。其中居住类建筑109处,总计约469幢,建筑面积38万平方米。今年年底前预计可以完成风貌区内全部100万平方米公房居住类历史建筑的修缮。与公房修缮的“财政兜底”相比,部分私人产权房屋维修资金困难。公私同幢小区修缮容易出现标准、效果不统一问题。建造于1929年的懿园小区就遇上了这样的问题,57个单元中29个单元私房无法享受政府资金补贴,未能同步进行修缮,造成同一小区建筑外立面效果不统一的问题,影响了整体风貌。

  同时,目前由于历史建筑设计、施工、材料市场尚不完善,所有人如按保护要求承担全部修缮费用,压力较大。比如,阳台钢门窗更换为铝合金门窗,费用约为2000元,通过专业修缮单位加工恢复钢窗费用高达8000余元。

  市人大代表茹国明建议对历史保护建筑所有人进行一定的补贴,以符合权责利一致的原则,鼓励引导历史建筑所有人及社会力量共同参与保护。

  专业修缮队伍缺乏历史建筑缺乏日常维护

  由于种种历史原因和客观限制,历史风貌保护区常常得不到全面、切实有效的开发与保护,其中专业修缮力量不足就是其中重要因素之一。市人大代表以奉贤青村老街为例,在近两年的公房修缮过程中,破坏了风貌保护区的整体面貌,未能实现“修旧如旧”;南虹桥、继芳桥等多座古桥作为上海市不可移动文物,没有修缮技术和资金的支持,逐年不可避免地损坏;纵横交错的电线既不美观,也存在安全隐患。

  据了解,历史建筑修缮要求符合原真性原则,即按原工艺、原材料、原式样进行修缮。茹国明认为,上海历史建筑施工工艺及材料技术特色鲜明,由于转入市场经济后施工单位师承制度丧失,各大工种技能存在失传风险,且绝大部分施工单位缺乏专门的修缮基地用以储存、制作历史建筑修缮材料。他表示,衡复地区历史建筑已近百年寿命,且大部分为砖木结构,稳定性较差。由于目前整体保护意识还不强,大部分私人业主聘请的设计、施工单位缺乏专业素养,极易造成破坏性修缮及违法搭建行为。为此,茹国明建议建立历史建筑专业修缮队伍,加强历史建筑传统工艺和材料研究,提升保护修缮精细化管理水平。他表示,目前本市历史建筑修缮以若干年一次的“大修”制度为主,缺乏日常维护,建议对历史建筑修缮技术、工艺手段进行梳理,保留有价值的传统工艺,并培育掌握传统修缮工艺的“工匠”队伍。该队伍应按历史建筑修缮“六大工种”(木工、瓦工、泥工、水暖工、油漆工、白铁工)配备若干名技术能级(资质)较高的施工工人,并建立一处保护修缮基地,修复、加工特色配件,收集、储存修缮材料,开展保护修缮技术研究。该队伍可由市、区级财政给予资金补贴,由房管部门进行指导、考核,主要承担衡复风貌区内的中、小修缮工作。

  市管部门在调研中表示,本市通过建立“一幢一册”的保护档案,提高优秀历史建筑精细化管理水平。目前已经完成前四批540处、1689幢优秀历史建筑的完整档案,对新公布的第五批426处优秀历史建筑的“一幢一册”建档工作也将在今年启动。与此同时,本市正在研究历史建筑修缮传统技术。通过课题研究、现场练兵比武,认真总结多年来积累的修缮技术,制定《优秀历史建筑保护修缮技术规程》并开展工艺工法研究,进一步提高修缮技术水平。

  违法处置难度大避免“巨鹿路888号”事件再次发生

  在老建筑保护中,违规装修、违法搭建更是常见,对此监管部门却“有心无力”,违法处置的难度很大。

  位于巨鹿路888号的老洋房是由国际著名建筑设计师邬达克于1930年设计建造的,它也因此很早就被上海市政府列为上海优秀历史建筑。然而,2017年这座受“铜牌保护”的“优秀历史保护建筑”老洋房被一个90后海归女孩以8380万元的价格买下后,竟然被私自拆除。在老洋房原址上,立起了一座金属混凝土结构的未完成建筑物。静安区政府成立专项工作组,针对违法行为人王某(业主江某的母亲,违法实际行为人)擅自拆除巨鹿路888号的违法行为,进行了深入调查后,决定对违法行为人王某罚款人民币3050万元,责令其在10个月内恢复建筑原状。对相关政府责任部门及10名责任人员严肃问责。对此次破坏优秀历史建筑过程中设计、施工、清运和监理环节存在的违法违规行为,依法从严给予处罚。然而,由于巨鹿路888号原本是砖混结构,几乎所有建筑专业人士都认为——原建筑不存在修缮、修复的可能性。即使能够复原,复建对已经消失的建筑本体来说是没有意义的,因为原来建筑的价值已经消失了,不可再生。

  这起私拆优秀历史建筑的违法事件,让老洋房的监管再次成为公众关注的热点。对此,房管部门表示,虽然各区均按照要求建立了定期巡查制度,但由于针对优秀历史建筑的违法行为往往较为隐蔽,且基层保护管理部门普遍存在人员短缺的情况,由此造成涉及优秀历史建筑的违法搭建、违规装修等行为被发现时往往已对优秀历史建筑造成破坏。和巨鹿路888号一样,黄浦区广东路102号、长宁区大西别墅等老建筑都是被严重破坏后,区房管部门才得到信息并跟进处置。同时区房管部门对发现的违法行为也存在执法难问题,有时连最基本的进户取证都很难做到。据统计,《保护条例》施行16年以来,全市依照《保护条例》罚则实施的罚款共2例,分别针对静安区巨鹿路888号和徐汇区逸村优秀历史建筑违法拆除恶性事件。在保护实践过程中,原《保护条例》违法处罚措施与时代发展要求存在一定的距离,导致管理失控的案件时有发生。

  据悉,市委近期召开“关于坚持留改拆并举,深化城市有机更新”专题会,提出对于全面保护历史建筑的要求,需要通过地方法规进一步加强历史建筑拆除管控底线管理,对违法拆除历史建筑需进一步加大处罚力度。目前已集中对违法搭建开展执法查处。房管部门建议进一步加大处罚力度,并明确处罚中“重置价”的评估应包括优秀历史建筑的历史文化价值。