用程序机制确保决策不任性
来源:法制日报    发布时间:2018-11-2

  许辉

  少数地方的红头文件任性,折射出的是决策存在问题,只有将决策者的发文权力关进制度的笼子,红头文件才不会任性。

  最高法行政审判庭庭长黄永维10月30日称,在现实生活中,规范性文件损害公民合法权益、影响法制权威统一的现象并不少见,“如规范性文件之间发生冲突的现象时有发生;一些部门、地方受利益驱动,通过制定规范性文件抢权力、争利益,乱发文件,违反规定审批、发证、罚款、收费,严重损害了公民的权利,群众反映强烈”(10月31日《北京青年报》)。

  一般来说,红头文件包含两类:一类是内部管理类的,其效力只对内不对外,属于单位内部的事。但另一类是规章以下的规范性文件,它属于抽象行政行为,与所有不特定的行政相对人息息相关,有人将之称为隐形的“法律”,顾名思义,红头文件虽然不是法律,但是给行政相对人带来的效应跟法律并无多少区别。在行政诉讼案件过程中,当事人可以对规范性文件请求人民法院附带审查,人民法院审查认为不合法的则不作为认定行政行为合法的依据。这种事后的司法审查尽管为当事人权利救济提供了法定渠道,但是往往在还没有诉讼之前,当事人的合法权益已经因为不合法的红头文件而遭受损害,给其正常的生产生活带来了不利影响。

  少数地方的红头文件任性折射出的是决策存在问题,只有将决策者的发文权力关进制度的笼子,红头文件才不会任性。目前,我国法律并未就规范性文件的制定主体、程序等作出统一规定,但不少省份就此出台了管理办法。如2015年7月1日实施的《河南省行政规范性文件管理办法》第七条规定:没有法律、法规依据,规范性文件不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定。前不久安徽省政府办公厅发布的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定了发文的硬性门槛,并要求文件起草前先要评估论证。

  要防止红头文件任性损害不特定行政相对人合法权益,有必要启用合法性审查前置和事后追责两个程序性机制。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出,要“把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。这是党的纲领性文件中明确的审查前置程序,各地应当细化落实。但是哪些文件由哪一级的机构具体负责备案审查以及审查的期限等,应当通过顶层设计予以规范,以免责任主体不明导致备案审查流于形式。当然,文件制定机关在文件报备之前,也应当事先进行合法性评估论证,这应当作为集体决策讨论的前置程序,否则,就不得提交审议。只有这样,才能尽可能地保证文件质量。